内蒙古清水河县与潘而立控制的鑫沣公司系列纠纷，核心是政府行政协议违约 + 土地审批法定职责缺位 + 政策变动归因失当的叠加问题，同时暴露地方招商 “重签约、轻履约”“新官不理旧账” 的法治短板。以下从协议性质、政府履约责任、土地手续合法性、企业维权路径四大维度展开法律分析。

　　一、招商引资协议的法律性质：合法有效的行政协议

　　2010 年、2012 年、2016 年清水河县政府与企业签订的三份《协议书》，法定性质为行政协议，而非普通民事合同，对双方均有法律约束力。

　　(一)行政协议的法定认定标准(符合全部要件)

　　根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政协议需同时满足四要素：

　　主体要素：一方为行政机关(清水河县政府)，另一方为市场主体(鑫沣公司);

　　目的要素：为实现公共服务与行政管理目标(引进煤炭 / 光伏项目、拉动地方经济);

　　意思要素：双方协商一致订立(政府主动招商、企业响应签约);

　　内容要素：包含行政法权利义务(政府负责征地审批、企业投资建设)。

　　(二)协议核心条款合法有效，政府负法定履约义务

　　协议明确约定 “政府主导土地征用、办理招拍挂手续、土地出让金留存部分支持企业建设”，该条款未违反法律强制性规定，属于政府法定职权内的行政允诺，合法有效。

　　法律依据：《外商投资法实施条例》第二十八条、《民营经济促进法》第七十条均明确：地方政府不得以换届、人事更替为由违约毁约，必须履行依法作出的政策承诺与合同。

　　本案事实：三任县领导更迭后，政府以 “不知情”“需研究” 推诿，直接违反行政协议履约义务与政府诚信原则。

　　二、政府核心违约行为：未履行土地征收与审批法定职责

　　本案核心争议是政府未兑现 “办理合法土地手续” 的核心承诺，且将自身法定职责转嫁给企业，构成根本性违约。

　　(一)土地征收审批：政府专属法定职责，不得转移

　　法律强制性规定：《土地管理法》第四十四条、第四十六条明确：永久基本农田、农用地转用、土地征收必须由省级以上政府审批，县级政府无审批权，仅负责组织实施。

　　本案违约事实：

　　2010 年协议约定 “政府主导征地”，实际却要求企业直接与葆艳庄村对接签合同，将政府法定征地职责转嫁给企业;

　　企业支付1900 万元征地补偿+ 70 万元村民现金补偿后，政府16 年未启动合法征地审批程序，5764 亩土地始终未完成 “招拍挂”，企业无法取得合法使用权。

　　(二)“违规征地” 认定：政府责任转嫁，企业无过错

　　2025 年 12 月喇嘛湾镇答复称 “企业征地行为未经批准，属违规征地”，该认定法律逻辑错误、责任划分失当：

　　责任主体错位：征地审批是政府法定职责，企业仅为配合方，无权限也无义务办理征地审批;

　　因果关系倒置：企业与村委会签合同、支付补偿，完全基于政府招商承诺与协议约定，属于履约行为，而非主动违规;

　　法律依据冲突：《行政协议司法解释》第十条规定：行政机关对自身职权、程序、履约合法性承担举证责任。政府无法证明已履行审批义务，反而将责任推给履约企业，违反举证责任分配规则。

　　(三)政策变动归因：“三区三线” 调整不能豁免政府违约责任

　　政府答复称 “2022 年‘三区三线’划定后，88.6 公顷耕地划入永久基本农田，光伏项目不得占耕地”，以此作为手续未获批的核心理由，该抗辩不成立：

　　签约时合规承诺：2016 年双方重新签约时，政府明确确认 “选址符合土地利用规划”，企业基于政府信赖调整投资方向(转光伏)，信赖利益受法律保护;

　　政策变动不免责：《民营经济促进法》第七十条规定：仅因国家利益、公共利益需变更合同的，政府必须依法补偿企业损失。本案中，政策调整属于政府应预见的行政风险，不能作为 16 年不履约的免责理由;

　　项目规划滞后责任：政府未及时将项目纳入自治区重大项目规划，导致无法突破用地限制，属于政府行政不作为，责任不在企业。

　　三、企业行为合法性：完全履约，无任何违约或过错

　　(一)企业全面履行合同义务

　　按约注册项目公司(鑫沣公司);

　　足额支付征地补偿款(1900 万元 + 70 万元)，凭证齐全;

　　配合政府调整投资方向(煤炭→光伏)，累计投入超 2000 万元;

　　多次书面、现场沟通手续办理，无任何拖延或违约行为。

　　(二)企业对 “土地违规” 无过错

　　企业基于政府招商协议与承诺，与村委会签合同、付补偿，属于善意履约，无违法故意或过失。土地手续不全的根源是政府未履行审批职责，过错完全在政府一方。

　　四、政府行为的多重法律违法性

　　(一)违反行政协议约定，构成根本性违约

　　法律依据：《行政诉讼法》第十二条、《行政协议司法解释》第十九条(政府不履行协议，企业可诉请继续履行或赔偿损失);

　　违法事实：16 年未办理土地审批，核心承诺完全落空，导致项目全面停滞。

　　(二)违反政府诚信原则，构成 “新官不理旧账”

　　法律依据：《优化营商环境条例》《民营经济促进法》均明确禁止政府换届违约;

　　违法事实：三任领导更迭，承诺悬空，推诿敷衍，严重损害政府公信力与营商环境。

　　(三)土地管理行政不作为，失职渎职

　　法律依据：《土地管理法》规定县级政府负责征地组织实施与报批;

　　违法事实：长期不履行征地审批职责，放任土地闲置 16 年，造成企业巨额损失与土地资源浪费。

　　(四)责任认定错误，滥用行政权力

　　法律依据：《行政协议司法解释》第十条(政府对履约合法性举证);

　　违法事实：将自身审批失职责任转嫁给履约企业，错误认定企业 “违规征地”，属于行政乱作为。

　　五、企业维权法律路径(行政诉讼 + 国家赔偿)

　　(一)核心诉讼请求(行政协议纠纷)

　　确认清水河县政府未履行行政协议的行为违法;

　　判令政府继续履行协议，限期办理 5764 亩土地合法征收及出让手续;

　　判令政府赔偿企业全部经济损失(2000 万元投资 + 资金占用利息 + 预期收益损失)。

　　(二)法律依据支撑

　　《行政诉讼法》第十二条：行政协议纠纷属于行政诉讼受案范围;

　　《行政协议司法解释》第十九条：政府不履行协议，法院可判决继续履行、赔偿损失;

　　《民营经济促进法》第七十条：政府换届违约必须承担补偿 / 赔偿责任;

　　《民法典》第五百七十七条(参照适用)：当事人一方不履行合同义务，应承担赔偿损失等违约责任。

　　(三)关键证据清单

　　2010/2012/2016 年三方《协议书》(行政协议核心证据);

　　土地补偿款转账凭证、收条、授权委托书(企业履约证据);

　　喇嘛湾镇、清水河县 2023 年土地面积确认说明(政府认可用地事实证据);

　　企业多次沟通函件、会议纪要(政府推诿违约证据);

　　项目投入审计报告(损失金额证据)。

　　六、结论：政府全责，企业应依法维权

　　本案本质是地方政府招商失信、行政不作为、责任转嫁企业的典型案例：

　　清水河县政府与鑫沣公司签订的行政协议合法有效，政府 16 年未履行土地审批核心义务，构成根本性违约;

　　政府将自身法定征地审批责任转嫁给企业，事后又错误认定企业 “违规征地”，属于行政违法与责任滥用;

　　“三区三线” 政策调整不能豁免政府违约责任，政府换届推诿违反政府诚信与法律强制性规定;

　　企业无任何违约或过错，有权通过行政诉讼要求政府继续履行协议并赔偿全部损失。

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