行政区划调整“很热闹”

　　今年以来，行政区划调整“很热闹”。

　　《行政区划管理条例》今年1月1日正式施行，仅2018年报请国务院批准的县级以上行政区划调整事项就达24件。其中，深圳市设立光明区，大同市、鹰潭市、曲靖市的行政区划调整，还有11个“撤县改市”。

　　2019年的行政区划调整“第一单”则花落山东，国务院批复同意山东省撤销地级莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，并设立济南市莱芜区（原莱芜市莱城区）和钢城区（原莱芜市钢城区）。

　　伴随莱芜的并入，济南市辖10区2县，面积增大到10244平方公里，人口增长到870万，经济总量超过烟台，仅次于青岛，居省内第二位，并提前实现2020年迈入特大城市行列的目标。

　　江苏同样在国务院批准下开始实施对连云港市的行政区划调整。

　　4月9日，连云港举行赣榆区、新的海州区和南部拓展区指挥部挂牌仪式，对部分区划正式进行调整，撤销赣榆县，设立赣榆区；撤销新浦区、海州区，设立新的连云港市海州区，计划在三个月内完成全部工作。

　　这次调整后，连云港市区面积从原来的1200平方公里扩大到2700平方公里，市区人口从不足100万增加到216万人，”大市区“发展梦想成真。

　　不止于此，10月底，成都20个区县市行政区划调整草案在网上流传；11月1日，四川新一轮乡镇行政区划调整工作已在全省全面启动，各市（州）、区县已陆续公示乡镇行政区划调整改革方案。

　　行政区划的历史调整

　　行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。

　　历史上的行政区划调整，不止于自然地理的“山川形变”（地缘作为先天因素很难改变），更出于政治军事上“犬牙交错”的考量。

　　民国期间就曾分别建成兴安省、热河省、察哈尔省、绥远省、宁夏省和西康省。

　　抗战胜利后，伪满洲国被分为兴安省、黑龙江省、合江省等九个省。

　　对于新中国，则设立了自解放战争中形成的六个大区——华北、东北、西北、华东、中南和西南。

　　1954年，新中国进行了建国以来最大规模的行政区划调整，取消六个大区，所属的各省级单位由中央直管，还直接撤销了9个行署区和7个省，恢复了安徽、辽宁、江苏、四川等四省的建制，并将武汉、广州、重庆等11个直辖市降格地级市，仅保留了上海、北京、天津3个直辖市。此外，伴随民族解放和自治尝试，逐步形成了内蒙古、新疆、宁夏、西藏、广西等五大民族自治区的格局。

　　之后，不管是天津又从河北的省辖市升级为直辖市，还是1988年4月海南省和海南经济特区的成立，某种程度上都着眼于经济发展。尤其是1997年为了缓解四川省巨大的人口压力和统筹三峡工程的需要，原四川省重庆市、万县市、涪陵市、黔江地区合并，诞生了中国最大的直辖市。

　　同时，“地改市”浪潮从西川到福建、从浙江到陕西，在全国蔓延，也是为了更好地发展经济。

　　从整体重心看，行政区划已从早年军事到政治的考量，转向了以经济发展为主。

　　行政区的经济密度不平衡

　　近年来，有地方认为，部分不合理的行政区划已影响到当地经济发展、城市规划和人员往来等。

　　比如，京津之间的廊坊市只与北京、天津接壤，但行政区划却隶属河北省。而广州城西与佛山城东已是几百条街巷互通，几十条公交和地铁两城互通，芳村街”散个步就能到佛山“，”一街两头“的居民却分属两市管理，造成种种不便。

　　现阶段，我国除了中央一级，地方的行政区划是三级制和四级制并存，大多数地方是四级制，即省—市—县—乡四级。其中，相较于中央辖省一级行政区34个，除港澳台外共有334个地级行政区和2851个县级行政区，也就是说，平均每个省份下辖地级行政区12个、县级行政区超过100个。

　　从现有体制看，相较于历史高峰，省级行政区划数量减少了1/3，而县级则勐增了一倍有余。2016年河南省拥有县级行政区划158个，河北省有168个，四川省辖县多达183个，让省直接管理这么多的县，难免有些力不从心，以致“地区”、“地级市”乘虚而入。

　　加之，各地的行政区规模大小差异悬殊：河南省有1亿多人口，青海省不足600万；同为地级市的唿伦贝尔市面积26万多平方公里，鄂州市则仅1500平方公里；新疆北部与南部差别极大，地理空间更是跨度达两千多公里，新疆一省就占了全国行政区域面积的约1/6。

　　更何况，不足1000平方公里的昆山市，2018年完成地区生产总值达3875亿元，在全国所有县市中排名第一，即便与全国目前的地级行政区比较，昆山能打败九成以上的地级行政区，更完胜青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区这三个省级行政区，行政区的经济密度不平衡可见一斑。

　　“二次城市化”的新阶段

　　进一步看，传统行政区划带来的一些弊端日渐显示，不仅仅是历史遗留造成的诸多问题，更在于城市化的突飞勐进，已到了二次城市化的新阶段。

　　过去20年，中国的城市化率从1998年的30.4%提高到2018年的59.6%，数亿人从农村进入城市，北上广深等12个东部沿海城市的城镇化率超过80%，2017年整个珠三角地区更高达85.29%。

　　尽管中国人口流动整体放缓，2016年末以2.45亿人占比总人口18%，但当下人口迁移的主流仍是跨省流动（占比63.5%），并向大城市、大都市圈集聚。

　　城市竞争也从曾经的”单打独斗“转向了城市群、都市圈的协同发展。京津冀、长三角、粤港澳区域一体化建设，先后被上升为国家战略，我国已有9个国家级城市群获批。

　　今年2月《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》就明确到2022年，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，梯次形成若干现代化都市圈。

　　4月8日，《2019年新型城镇化建设重点任务》再次强调城市群—都市圈—中小城市—特色小镇的新型城镇化空间格局，除个别特大、超大城市之外，全国各个城市的户籍将全面放开。

　　“深入推进城市群发展、培育发展现代化都市圈”已成共识，亦让“做大做强中心城市，通过中心城市带动区域发展”的战略意图浮出水面。

　　照相关专家预测，未来或有12个国家中心城市+20多个“省会城市（自治区首府）+计划单列市”形成自己的城市圈，全国将有一半人口生活在30多个城市圈。

　　由此，不管是以超大、特大城市为中心打造都市圈，还是区域一体化的城市群建设，资源整合的现实需求要求突破行政壁垒，以此进行深度融合，并从单一城市管理转向整个区域的系统治理。

　　以都市圈、城市群为主的集中式调整

　　行政区划显然将迎来一波以都市圈、城市群为主的集中式调整，而这或将率先以行政区划改革打头阵。

　　因为近年在国家严格控制编制总数、保持行政区域数量不变的政策下，南京、徐州、扬州等获批区划调整都是通过做减法、撤县并区来实现的。

　　但不管是冗余的城市等级还是繁琐的隶属关系，都反向要求减少管理层次，优化治理结构，提高行政效率，方向无疑是建立扁平化的规模合理、管理高效的行政区划体制。

　　仅对当下6-8级的市制（从小城镇—县级市—副地级市—地级市—计划单列市—副省级市—直辖市）就可删繁就简。

　　而且，从都市圈发展看，核心引擎都有扩大区域范围的迫切需求，从大北京到大上海，超大、特大城市的辐射范围早已超过自身的行政边界，把周边地区纳入中心城市一起发展，既能疏解中心城市的空间有限和职能过于集中，又能有效带动周边实现共赢，何乐而不为？

　　强市扩区已不失为一种“扶贫模式”。不管是设立雄安新区，还是通州副中心的建设，其实质就为带动”环北京贫困带“的脱胎换骨。

　　毕竟，一次城市化是“整体快速发展扩张”，区域不平衡显山露水，尤其是出现大量收缩型城市，如何站在整体区域版图上统筹考量，意味着二次城市化将呈现“分化发展、集约精细化发展”，或合并同类项，或撤县（地）设市，稳妥有序增设一批中小城市，尤其在行政交界处率先试点地方融合。