多措并举保护好耕地中的“大熊猫”
黑龙江省黑土地保护利用迈入法治化轨道
2021年9月26日，红兴隆检察院公益诉讼部门干警实地查看辖区内某煤矿塌陷地集成复垦区施工现场。赵志超 摄
在北纬44度的东北平原上，有一片被称为“黑土地”的神奇沃土，性状好，肥力高，平均厚度仅有30公分，每1公分的形成都需要200至400年。黑龙江是农业大省，更是黑土地大省，黑土地面积占全国总面积的45.7％，其中典型黑土耕地面积占东北典型黑土耕地总面积的56.1％。全省粮食总产量占全国的1/9，承担着保障国家粮食安全的重大政治责任。
为切实加强黑土地保护利用，维护国家资源安全、生态安全、粮食安全，2021年12月23日，黑龙江省十三届人大常委会第二十九次会议审议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》（以下简称《条例》），于2022年3月1日起施行。
加快黑土地保护立法步伐
哈尔滨五常市被称为“中国优质稻米之乡”，凭借肥沃土地，生产出的“五常大米”闻名遐迩。然而，它的价值也让很多人动了“歪脑筋”。2021年3月，在该市沙河子镇一些不法分子打起了盗卖黑土的主意，损害当地农田生态系统及耕地种植条件。
发现这一线索后，哈尔滨市检察院立刻指派刑事检察办案人员赶赴一线指导办案。经过对土壤快速检测分析，被盗挖的物质为泥炭土，是珍贵的矿产资源，也是五常大米生产的营养保障。为了保护黑土资源和“地方品牌”的营商基础，哈尔滨市检察院检察长王金力多次就案件办理、泥炭土资源保护提出重要指导意见。
该案经媒体报道后，也引起了黑龙江省委、省政府的高度重视。
黑龙江省人大法制委主任委员、常委会法工委主任时鹏远告诉记者，2021年5月23日，黑龙江省委副书记、省长胡昌升主持召开专题会议，组成立法工作专班，就黑土地保护利用立法工作进行研究，以“决定+条例”的方式加快立法步伐。经省委同意，将《黑龙江省黑土地保护利用条例》增列为省人大常委会2021年度立法工作计划中的年内审议立法项目。
为确保立法质量和效率，黑龙江省人大农林委、常委会法工委提前介入，与省司法厅、省农业农村厅、省自然资源厅等部门协同推进法规起草工作，向省直有关部门和十三个市（地）人大常委会（工委）征求意见。通过省人大常委会网站向社会公开征求意见，组织召开立法座谈会、专家论证会，认真听取各方面意见建议。省政府召开立法专题会议、省政府常务会议，研究部署并讨论通过《条例》（草案）。省人大常委会多次召开黑土地保护利用立法专题会议，研究、听取立法工作情况汇报，提出立法修改意见。
“《条例》坚持问题导向，对全省黑土地的范围作出明确清晰的内涵定义，并与耕地保护条例有机衔接起来，体现了系统观念，为今后依法加强黑土地保护利用指明了方向，提供了法治保障。”时鹏远说。
办理全国首例“轮作休耕”案
近年来，由于长期过度开垦，种养失衡，造成黑龙江省三江、松嫩平原中东部玉米连作土壤养分偏耗大，土壤有机质普遍下降，耕作层不优，犁底层变厚；大小兴安岭和东部浅山区土壤贫瘠，水土流失严重；松嫩平原西部风蚀严重、干旱，土壤沙化、肥力低；三江、松嫩平原中南部土壤酸化加剧，养分低，井灌区地下水位下降等问题。另一方面，黑土地保护工作也面临数量、质量和生态安全的多重挑战，黑土地利用过程中由于重用轻养的问题比较突出，造成黑土地“变少、变薄、变硬”。与此同时，在保护工作中还存在对违法行为发现、处理不及时，群众对黑土地保护意识还有待提高等方面的实际问题。
时鹏远在接受记者采访时说，黑土地形成需要日积月累，黑土地保护与利用也非朝夕之功，必须妥善处理好黑土地保护与利用的关系，坚持在保护中利用、在利用中更好地保护。
2021年5月，红兴隆人民检察院在开展黑土地公益保护法律监督专项工作中，利用卫星遥感技术排查发现辖区一处本该轮作休耕提升肥力的黑土地上种满了农作物。
同年6月21日，在听取红兴隆人民检察院汇报后，黑龙江省检察院农垦分院（简称农垦分院）将此案提级办理，充分发挥两级院一体化办案优势，抽调骨干力量组成工作专班调查取证。查明2018年某农场居民张某志600亩耕地未按政策休耕，却领取了国家休耕补贴资金的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》《农业部 财政部关于做好2018年耕地轮作休耕制度试点工作通知》等规定，各级政府引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、水土流失和土壤污染。当地农业农村局作为县域轮作休耕的监督管理行政机关，对该农场违规向张某志轮作休耕专项补贴资金30万元的行为，未依法监管也未进行相关行政处罚，存在怠于履职的情形，造成国有财产流失，损害了国家利益。
2021年6月24日，农垦分院邀请黑龙江省人大代表、人民监督员和法学专家对案件焦点问题举行公开听证，主动接受社会监督。听证会后，检察机关与当地农业农村局等相关单位召开行政公益诉讼诉前圆桌磋商会，并达成共识，签署了会议纪要。涉事单位迅速研究制定整改措施，30万元休耕补贴资金被及时追回。
据农垦分院第六检察部副主任许久磊介绍，该案为全国首例轮作休耕公益诉讼案件，为此农垦分院向立法起草专班提出构建黑土耕地轮作休耕法律制度，并且将黑土地保护利用检察公益诉讼明确写入《条例》的立法建议，被采纳吸收。
许久磊说，本起案件的案值虽然不大，但检察机关在办理过程中受到了很多启示，总结了不少经验，特别是与省农科院遥感所签订合作框架协议，将在办理涉及黑土地保护等案件中长期提供卫星遥感信息技术支持。
黑土地保护迈入法治轨道
黑土地的依法保护，是一项功在当代、利在千秋的大事。从黑土地保护利用实践看，为解决好黑土地保护利用工作中的“单打独斗”和“各自为战”情况，必须建立和强化黑土地长效保护机制，构建严格规范的责任体系，用刚性的制度约束，扎实做好黑土地保护利用工作。
黑龙江早在2016年就制定了《黑龙江省耕地保护条例》，对黑土耕地起到了一定保护作用，但黑土地除耕地外还广泛分布在林地、草原、湿地、河湖泊等范围内。相关规定分散在不同层级、不同领域的法律法规当中，且没有直接的有关黑土地的上位法，在一定程度上还存在职能交叉、法律责任不明确等问题。
2021年5月，佳木斯市汤原县检察院在开展“黑土地保护”专项行动中，向社区、村屯网格员广泛征集案件线索。该院检察长陈旭告诉记者，专项行动中共有72名网格员向检察网格联络员反映农药包装废弃物造成的环境危害等农村面源污染线索23条，盗采盗伐林木损害生态环境线索3条。经核查后，共督促整治侵占集体土地违章建筑1474平方米，恢复被毁耕地、林地、草原、湿地等合计45亩，督促整改畜禽养殖户污染问题65家，规范农药经销商违规行为165家，推动农业面源污染综合防治。
黑土地形成需要日积月累，黑土地保护与利用也非朝夕之功。必须妥善处理好黑土地保护与利用的关系，坚持在保护中利用、在利用中更好地保护。时鹏远在接受采访时告诉记者，《条例》明确规定，县级以上人民政府应当建立黑土地保护利用工作联席会议制度，自然资源主管部门作为牵头部门，会同农业农村等有关部门通过联席会议协调解决工作中的重大问题；实施田长制、林长制和河湖长制时，应当明确和落实黑土地保护责任，实施田长制应当按照行政区划和属地管理的原则，设置省、市、县、乡、村和网格、户七级田长；农业生产经营者应当加强农田基础设施建设，采取提升耕地质量和改善农田生态环境的养护措施，依法保护和合理利用耕地。
《条例》规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当对黑土地保护利用情况进行日常监督管理，协助组织实施黑土地保护工作；村民委员会、农村集体经济组织应当对黑土地保护利用情况实施巡查，配合有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处做好黑土地保护利用工作。
黑土地保护利用是一项长期而艰巨的任务。记者注意到，《条例》进一步夯实了主体责任，增强黑土地保护的积极性和主动性，把保护责任与奖惩激励机制相挂钩，明确规定县级以上人民政府应当建立黑土地保护激励机制，通过实施项目、保护试点和发放补贴资金等扶持政策，提高黑土地所有权人、承包权人、经营权人和有关管理单位保护黑土地的积极性。未尽到黑土地保护责任的，可以不予发放相关补贴资金；对于未尽到耕地保护责任的，可以将相关补贴资金交由有关农村集体经济组织用于耕地保护支出，国家另有规定的除外。同时，为调动组织和个人保护黑土地的积极性，强化黑土地保护力度，《条例》进一步明确，县级以上人民政府应当对在黑土地保护工作中作出显著成绩的组织和个人，按照国家、省有关规定给予表彰和奖励。
今年3月1日起正式施行的《条例》共8章68条，分为总则、保护利用规划、保护与修复、建设与利用、监测与评价、监督管理、法律责任、附则，突出针对性和权威性，标志着黑龙江省黑土地保护利用工作迈入法治化、规范化轨道。
（本报记者崔东凯 张冲）
